甘肅省人大及其常委會40年立法工作亮點綜述

稿件來源:甘肅人大客戶端 發布時間:2019-11-22 10:00:00

  地方立法中的“甘肅特色”——甘肅省人大及其常委會40年立法工作亮點綜述
 
  自1979年7月五屆全國人大二次會議制定的地方組織法賦予省級地方人大及其常委會立法權以來,歷屆甘肅省人大及其常委會圍繞中心,服務大局,認真履職,使甘肅地方立法從無到有、從起步探索到發展提高,立法工作日趨規范,立法質量逐步提高。特別是黨的十八大、十九大以來,省人大常委會在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下,著眼地方立法的正確政治方向,堅持黨對立法工作的領導,著眼遵循上位法的立法精神和立法原意,提出了“提高政治站位、加強黨的領導、吃透中央精神、突出地方特色、提高立法質量”的思路和“高站位、精立法、多修法、深論證、嚴程序”的要求,并自覺貫徹和體現到立法工作中,掀開了新時代甘肅地方立法的新篇章。
 
  在空白上奠基
 
  1980年10月6日,省五屆人大常委會第四次會議制定頒布了《甘肅省縣級直接選舉實施細則》,標志著甘肅省第一件地方性法規的誕生。以此為起點,甘肅的立法工作在一片空白上奠基,從無到有,由少到多。40年來,圍繞社會主義市場經濟體制的建立與完善,著力加強了經濟立法;立足省情實際,始終將“三農”立法作為重中之重;加強生態保護,為可持續發展提供了法制保障;彰顯立法為民理念,圍繞教育科學文化衛生等社會事業加大立法;堅持問題導向,注重加強了自主性和創制性立法;高度重視民族立法,全面促進了少數民族地區經濟社會發展;加強聯系指導,設區的市立法工作起步良好、成果初顯。
 
  截至2019年7月30日,我省現行有效的省級地方性法規共計180件。其中,涉及經濟金融管理方面的47件、農業與農村方面的21件、生態環保方面的26件、教育文化衛生方面的32件、政法民政方面的46件、民族宗教及其他方面的8件;設區的市(州)人大及其常委會制定并現行有效的地方性法規共計72件。僅省十三屆人大及其常委會以來,就制定修訂廢止了35件法規,審查批準了23件法規。
 
  這些地方性法規,作為國家法律體系的重要組成部分,較好地發揮了實施性、補充性、探索性功能,為促進甘肅經濟社會和各項事業持續健康發展提供了法制保障。
 
  為立法定規
 
  沒有規矩不成方圓。立法就先要有立法的規矩。
 
  1986年3月8日,省六屆人大常委會第十七次會議通過了《甘肅省制定地方性法規暫行辦法》,這是甘肅省依據憲法和地方組織法制定的首部規范地方立法工作的地方性法規,標志著甘肅省地方立法向規范化、制度化邁進。以此為開端,甘肅地方立法制度和立法專門機構從無到有,地方立法體系逐步建立,立法規劃計劃編制、法規草案的起草審議和通過公布等立法活動日趨規范。
 
  2000年,立法法這部“管法的法”公布實施。2001年1月,《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則》制定出臺,這是甘肅省嚴格按照立法法的規定,依法規范地方立法權限和程序的地方性法規。同時,1986年通過的《甘肅省制定地方性法規暫行辦法》完成使命,退出了歷史舞臺。
 
  從2003年1月省十屆人大開始,省人大常委會先后制定了立法后評估制度、地方性法規質量標準和保障措施、立法聽證規則,立法工作日趨規范。特別值得一提的是,2005年7月20日,省十屆人大常委會主任會議通過的地方性法規質量標準和保障措施,從地方立法活動的實際操作程序上規范和保障了地方性法規的質量。這是甘肅省地方立法制度從技術層面向理論層面上升的標志,是規范地方立法工作的一個新起點,是為提高地方性法規質量而進行長效機制探索的一次重大突破。
 
  2015年立法法修改后,結合地方立法實踐中遇到的新情況、新問題,省人大常委會黨組提出了“精立多修、提前謀劃、提前參與”等加強和改進立法工作的新舉措。這些改進思路和措施既貫徹了十八大以來習近平總書記和黨中央提出的“抓住立法質量這個關鍵”和“發揮人大立法主導作用”“發揮立法的引領推動作用”的新思想、新要求,又細化了立法法相關規定在地方立法中的運作環節。
 
  為了將這一系列立法改進措施用地方性法規的形式加以明確和固化,2017年1月,《甘肅省地方立法條例》制定施行,2001年通過、2007年修訂的《甘肅省人大及其常委會立法程序規則》同時廢止。新的立法條例以黨的十八大以來的重要精神為指引,嚴格依據新立法法的規定,從立法事項提出、規劃計劃制定、起草修改審議、表決頒布實施、措施保障等各個環節,對省人大及其常委會的立法活動進行了全程全方位的統一規范,基本構建完成了甘肅立法工作科學立法、民主立法的體制機制,地方立法的制度化、規范化、法制化向前跨躍了一大步。
 
  隨著《甘肅省地方立法條例》和《甘肅省人大常委會地方立法協商辦法》《甘肅省人大常委會批準地方性法規和自治條例單行條例的規定》《甘肅省人大常委會規范性文件備案審查規定》等13件涉及立法體制機制方面的法規制度的出臺,省人大常委會為立法活動量身定制的規矩不斷升級換代,為深入推進全省民主法制深化改革發揮了積極作用。
 
  科學立法 民主立法有作為
 
  2002年7月17日,省九屆人大常委會發出公告,面向社會征詢地方立法建議項目,為擬定2003年至2007年立法規劃做準備。這是省人大常委會首次面向社會公開征集立法項目,從而將民主立法的大門敞開到了立法程序的最前沿。同年8月7日出版的《人民日報》對此進行報道時稱:“過去立法項目大都是由政府行政部門提出,此次面向社會公開征集立法項目或草案文本,是一項重大改革。公民提出立法項目建議,是立法工作向民主化邁出的重要一步。”
 
  2003年至2007年,有近30件公民提出的立法建議在相關法規中得到了體現。此舉作為甘肅省立法工作走群眾路線的成功實踐,在2007年9月省十屆人大常委會修訂立法程序規則時進行了明確。修訂后的規則規定:省人民代表大會常務委員會、省人民代表大會專門委員會對涉及本省經濟、政治、文化和社會等方面的重要立法事項,可以委托大專院校、社會團體或者公民起草。法規案審議期間,各機關、組織和公民可以通過來訪、來函或電子郵件等方式,向常務委員會提出對法規案的意見或建議。
 
  公民可以直接提出立法建議,在甘肅省是首次,在全國也尚無先例。由此,甘肅立法的民主化進一步擴大。
 
  2004年4月22日,省人大常委會首次舉行立法聽證會,廣泛征求和吸納了社會各界對《甘肅省消費者權益保護條例(草案)》的意見,并在當年省十屆人大常委會第十次會議通過的《甘肅省消費者權益保護條例》中,將群眾普遍關注的醫療服務和中介服務正式納入消費者權益保護條例的調整范圍。這不僅是甘肅省立法民主化進程中的一次標志性事件,而且于當年6月催生了《甘肅省人大常委會立法聽證規則》。
 
  為了促進、保障和規范公眾有效參與地方性法規制定活動,2013年7月,省人大常委會率先在全國制定了公眾參與立法的地方性法規——《甘肅省公眾參與制定地方性法規辦法》。該辦法作為國內首部引導、鼓勵和規范公眾參與立法活動的專門性地方性法規,進一步拓展了公民參與地方立法的廣度和深度,對克服立法中存在的地方保護主義和部門利益法制化傾向,保證法規的科學性、合理性、公正性和完整性,進一步提高地方立法質量具有重要作用。對此,《中國青年報》、新華社等中央媒體都在評論中認為,此舉具有公民立法的范本意義,開創了民主立法的新形式。
 
  根據《甘肅省公眾參與制定地方性法規辦法》,省人大常委會又制定了立法顧問辦法、立法聯系點辦法等制度,設立了立法研究基地,開展了立法專家咨詢、立法智庫服務。目前,全省范圍內共確立了15個基層立法聯系點和3個立法研究咨詢基地,選聘了31名立法顧問,建立了110多人的咨詢人才專家庫,充分發揮了基層立法聯系點“直通車”作用和專家學者的智囊作用。其中,臨洮縣既作為省人大常委會的立法聯系點,也作為全國人大常委會在全國確立的四個基層聯系點之一,先后完成了全國、省、市人大常委會下發的60多部法律法規草案的征求意見工作,整理上報720多條書面意見,許多建議得到采納。
 
  2017年11月27日,由省水利廳委托蘭州大學環境行政法制研究中心起草的《甘肅省節約用水條例》(討論稿)專家論證會舉行。來自全國和省外研究機構和大專院校的一批名專家學者齊聚一堂,為條例“號脈問診”。邀請省外知名專家參與甘肅地方性法規論證工作,這在甘肅地方立法史上尚屬首次。
 
  完善立法規劃,突出立法重點,是習近平總書記對立法工作提出的新要求。2018年,省十三屆人大常委會在廣泛聽取意見、反復研究論證的基礎上,提出了《甘肅省十三屆人大常委會立法規劃》并報請省委常委會審定批準。規劃圍繞生態文明建設、推進高質量發展、實施鄉村振興戰略、保障改善民生、加強民主政治建設、將社會主義核心價值觀融入立法等六大重點內容,共確定了101件立法項目,數量比往屆明顯增加。規劃全面貫徹了中央和省委的重大決策部署,加強了與全國人大常委會立法規劃的銜接,緊扣了全省發展大局和重點工作,增強了立法工作的統籌性、針對性、前瞻性。
 
  2018年以來,省人大及其常委會委托第三方對《甘肅省防震減災條例》《甘肅省招標投標條例》等法規進行了立法后評估,全面客觀地評價了條例實施效果,發現了條例實施中存在的問題,為今后修改條例和改進執法工作提供了重要科學依據。
 
  從2005年省人大常委會建立了法規質量跟蹤評估制度、2010年立法后評估要素計分標準,到2014年出臺的《甘肅省人大常委會地方性法規立法后評估辦法》,省人大常委會對共10多部法規進行了評估。運用這種“立法回頭看”的“自我糾錯”機制,對改進立法工作,提高立法質量具有重要意義。與此同時,在開展執法檢查時,省人大常委會還對相關法規實施情況開展評估并提出立法修法建議,使執法與立法有機結合,進一步提高了立法質量和水平。
 
  ……
 
  隨著省人大常委會科學立法、民主立法實踐探索的逐步深入,甘肅地方立法贏來了速度和質量齊頭并進的良好局面。
 
  創制性立法 敢為人先
 
  《甘肅省公眾參與制定地方性法規辦法》只是省人大常委會創制性立法的代表作之一。早在2002年12月,省九屆人大常委會通過的《甘肅敦煌莫高窟保護條例》,就作為甘肅省首次為世界文化遺產立法,受到了聯合國教科文組織的高度評價。2008年5月,省十一屆人大常委會通過的《甘肅安西極旱荒漠國家級自然保護區管理條例》,是當時我國乃至亞洲唯一一個以保護極旱荒漠生物多樣性為主的地方性法規。
 
  甘肅是全國扶貧開發工作的重點省份之一,貧困面廣、貧困程度深、扶貧任務重。為規范農村扶貧開發活動,促進農村貧困地區和貧困人口早日脫貧致富,與全國同步進入全面小康社會,在沒有上位法可循的情況下,省十一屆人大常委會歷時3年十易其稿,終在2012年3月28日省十一屆人大常委會第二十六次會議上通過了《甘肅省農村扶貧開發條例》。作為地方創制性立法,條例把具有地方特色的經驗、做法與國家扶貧開發“十二五”規劃綱要結合起來,將加強“三農”和強基固本方面的政策體現于法規之中,明確了全省扶貧開發工作的基本制度和基本規范,進一步強化了消除貧困深層根源的措施,具有鮮明的時代特征,成為甘肅扶貧開發工作的一個里程碑。
 
  此后,圍繞貫徹落實中央和省委關于打贏打好精準脫貧攻堅戰的決策部署,省人大常委會對《甘肅省農村扶貧開發條例》又進行了修訂,并制定了《甘肅省農村飲用水供水管理條例》《甘肅省農村生活垃圾管理條例》等創制性法規,有力地助推了全省的脫貧攻堅。
 
  廢舊農膜回收利用是全國性的難題。2013年11月,針對農村農膜使用面積不斷擴大、白色污染日益加劇的問題,省人大常委會在國家還沒有專門的法律法規的情況下,創制性地制定了《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》,為有效防治農業面源污染、促進全省農業可持續發展提供了法律依據。這是我國首部關于廢舊農膜回收利用方面的地方性法規。作為西部的農業省份,通過人大主動選題立項、牽頭組織起草,并且率先出臺廢舊農膜回收利用條例,為國家及其他省份在這方面的立法積累了經驗,起到了一定的示范和導向作用。
 
  2015年3月,由省人大常委會主導制定了甘肅省首部非物質文化遺產傳承和保護方面的地方性法規——《甘肅省非物質文化遺產條例》。條例的出臺,標志著甘肅將非物質文化遺產保護工作納入了法治化、規范化軌道。
 
  長期以來,審計對象在對審計發現問題的整改落實方面一直存在重視不夠、整改不力、公開不及時不充分等問題,有的問題年年審年年犯;有的單位知錯認錯不改錯,審計風暴一過,問題濤聲依舊。2017年7月28日,全國首部規范地方各級人大常委會監督審計查出問題整改工作的地方性法規——《甘肅省各級人民代表大會常務委員會監督審計查出問題整改工作辦法》獲省十二屆人大常委會第三十四次會議通過。這部創制性法規充分結合甘肅實際,明確了監督的主體,規范了整改責任、監督方式、監督程序等,對各級人大常委會充分發揮監督職權、進一步加大對審計查出問題整改工作的監督力度、增強監督實效提供了堅實的法制保障。
 
  ……
 
  這些創制性立法,在堅持不抵觸原則下,緊緊抓住了我省經濟社會發展中的突出問題和民生熱點,充分體現了地方特色,發揮了立法的引領和推動作用。
 
  圍繞改革 精立多修
 
  習近平總書記強調:“凡屬重大改革要于法有據,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序進行。有的重要改革舉措,需要得到法律授權的,要按法律程序進行”。結合全省民主法制領域深化改革,省人大常委會提出了“精立多修”的要求,健全了立改廢機制。至此,甘肅立法把解決“完善不完善”“管用不管用”的問題作為主要任務,開始在精細化上下功夫。據統計,2013年1月至2019年7月,省人大常委會修正修訂的《甘肅省村民委員會選舉辦法》《甘肅省測繪管理條例》《甘肅省濕地保護條例》等42件法規分別涉及政治、經濟、生態、社會事業等多個方面。
 
  新形勢要求地方立法必須與改革決策相銜接,立法決策要與改革決策相一致。黨的十八大以來,圍繞“放管服”等重點領域的改革,國務院相繼取消或下放了三百多項涉及行政審批和許可的事項。為此,省人大常委會根據國務院關于做好“放管服”改革工作的通知要求,組織協調開展了多次地方性法規、規章和規范性文件的專項清理,對明顯不適應經濟社會發展需要的法規及時廢止,先后“一攬子”打包廢止了《甘肅省經紀人管理暫行條例》《甘肅省城鄉集市貿易管理辦法》《甘肅省著名商標認定和保護條例》《甘肅省飼料和飼料添加劑管理條例》等4部地方性法規,將《甘肅省查處生產銷售假冒偽劣商品行為條例》《甘肅省廣告監督管理條例》《甘肅省統計管理條例》等12部法規的修正修訂“一攬子”列入2018年省人大常委會立法計劃項目并于年內全部完成,從而促進了營商環境的改善。
 
  通過精立多修、精立細修,進一步增強了立法工作的協調性、及時性和系統性,法規的地方特色更加突出,解決實際問題的靶向更加精準,為改革開放保駕護航的作用發揮得更加充分。
 
  立法助力生態文明建設
 
  依據新修訂的環境保護法,結合甘肅省環境保護工作實際,堅持問題導向,省人大常委會對1994年施行的《甘肅省環境保護條例》進行了修訂,并于2019年9月26日經省十三屆人大常委會第十二次會議審議通過。新修條例對與上位法規定一致的相關內容,結合工作實際進行了完善,使其更具操作性和實用性。為突出地方環保工作特色,新修條例將我省環境監督管理實踐中已經實施的一些行之有效的環境保護措施,如環境信用評價、網格化環境監管措施等吸收到立法內容之中。針對我省環境保護工作中存在的問題,新修條例還增設了相關規定。
 
  以法律的武器治理污染,用法治的力量保衛藍天。2018年11月29日,省十三屆人大常委會第七次會議表決通過了《甘肅省大氣污染防治條例》,為推動全省大氣污染防治、持續改善環境空氣質量、打贏藍天保衛戰提供了法制保障。
 
  2018年,省人大常委會先后修正修訂了《甘肅省實施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》《甘肅省自然保護區條例》《甘肅省林木種苗管理條例》等9件法規;廢止了《甘肅省林業生態環境保護條例》《甘肅白水江國家級自然保護區管理條例》《甘肅蓮花山國家級自然保護區管理條例》《甘肅興隆山國家級自然保護區管理條例》等5件環保類法規。依法審查批準10件市州環保類法規,督促省政府按要求對現行有效的生態環保地方政府規章和規范性文件進行清理。
 
  ……
 
  對生態環境脆弱,但生態地位十分重要的甘肅而言,生態文明建設和生態環境保護既是基礎性底線性任務,更是重大的政治責任。40年來,歷屆省人大及其常委會以助力生態環境建設為己任,始終堅持節約資源和保護環境的基本國策,先后制定實施了《甘肅省濕地保護條例》《甘肅省礦產資源管理條例》《甘肅省地質環境保護條例》等26件環境資源保護方面的法規,充分發揮了地方立法在生態環境保護中的引領和推動作用。
 
  黨的十八大以來,為貫徹落實習近平總書記關于生態文明建設重要論述和重要指示精神,省人大常委會緊緊圍繞黨中央提出的“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”要求,深刻汲取《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》修訂過程中出現問題的教訓,按照中央和全國人大常委會關于做好涉及生態文明建設和環境保護地方性法規專項自查和清理的要求,及時組織協調有關方面,開展了生態環保地方性法規、地方政府規章和規范性文件專項清理工作,共清理出涉及生態環保方面需廢止或者修改的省級地方性法規11件、設區市的地方性法規2件、民族自治地方自治條例和單行條例10件、政府規章3件、規范性文件76件,并被列入省人大常委會5年立法規劃,從2018年開始陸續進行修改或廢止,確保地方立法與國家環境保護法律制度協調一致,為加強全省生態環境治理、實現甘肅綠色發展和可持續發展提供了堅強的法制保障。
 
  設區的市立法富有成果
 
  2017年6月,省十二屆人大常委會第三十三次會議審查批準了《慶陽市禁牧條例》,這既是2015年新修改的立法法賦予設區的市地方立法權后,甘肅省出臺的首部實體性地方性法規,也是立真正管用、體現地方特色、解決問題的法的具體實踐,為后續設區的市開展立法工作提供了經驗參考。
 
  1986年12月地方組織法修改后,蘭州市作為省會市被賦予地方性法規制定權。2015年立法法修改后,除蘭州市以外的其余13個市(州)也被賦予了地方性法規制定權,可以對城鄉建設和管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。
 
  為了規范立法工作,2016年以來,甘肅省各市(州)在省人大常委會的指導下,按照立法法要求,均已出臺了立法程序規則或地方立法條例,為立法工作的開展奠定了堅實的法律基礎。在此基礎上,新獲得地方立法權的市州按照立法權限,逐步推出實體法規,開始了富有成果的立法實踐。
 
  從2016年4月至2019年7月,設區的市(州)人大及其常委會制定的地方性法規共計48件。其中,涉及城鄉建設和管理方面的15件、環境保護方面的16件、歷史文化保護方面的3件、立法程序規定方面的14件。
 
  作為實體性法規,有關生態環境保護方面的法規出臺數量最多。如《慶陽市禁牧條例》《蘭州市機動車排氣污染防治條例》《白銀市封山禁牧管理辦法》《定西市河道生態環境保護條例》《甘肅省東鄉族自治縣林木管護條例》《酒泉市飲用水水源地保護條例》《武威市防沙治沙條例》等。
 
  城鄉建設和管理方面的法規涉及的范圍和內容呈多樣化趨勢。如《定西市物業管理條例》《蘭州市城市公共汽車客運管理條例》《蘭州市燃氣管理條例》《白銀市城市地下綜合管廊管理辦法》《平涼市煙花爆竹燃放管理規定》《金昌市市政公用設施管理條例》《金昌市養犬管理條例》《嘉峪關市市容和環境衛生管理條例》《甘南藏族自治州城鄉環境衛生綜合治理條例》等。
 
  這些法規立足當地實際,聚焦存在問題,切口小、指向準,充分發揮了補充、先行、創制的作用,體現了地方特色。
 
  ……
 
  從無到有、從起步探索到發展提高,縱觀40年甘肅地方立法工作,在科學立法、民主立法上勇于創新實踐,在創制性立法上敢為人先,在服務改革發展中積極作為,在助力生態文明建設中強化責任。這些亮點,構成了地方立法中的“甘肅特色”。(甘肅人大客戶端記者 張燕)
 
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